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‘부동산 신호등’ 세우기 40년 걸렸다
저항과 좌절, 유혹의 역사…부동산 오디세이 [실록 부동산정책 40년] 총론-과거에 못한 것, 지금은 한 것
2007년 02월 04일 (일) 12:24:49 변영배 대기자 byun121212@daum.co.kr
   
 
   
 
“과표현실화는 조세저항을 불러일으키므로 국가안보상 곤란합니다.”

88서울올림픽이 끝나면서 집값과 땅 값이 폭등하자 경제기획원은 당시 15%에 불과하던 과표현실화율을 3년에 걸쳐 토지는 60%, 건물은 50%까지 대폭 끌어올리려 했다. 실제 1억원에 거래되는 땅에 대해 세금을 매기는 기준인 과세 표준액이 1500만원에 불과하다면 그것을 기준으로 과세하는 것은 불합리할 뿐만 아니라 투기를 잡을 수도 없다는 판단에서다.

   
 
  ▲ 과표현실화 재검토를 '조세저항 우려' 때문이라고 보도한 1989년 9월6일자 신문.  
 
하지만 당시 반대 여론을 등에 업은 내무부는 조세저항에 따른 체제불안과 북한과의 대치상황까지 거론하며 과표현실화에 대해 반대론을 폈다. 정통성이 취약했던 당시 정부에게 조세저항은 체제위기로 인식됐고 실제로 불안요인을 안고 있었다.

“내무부의 반대는 예상보다 훨씬 거세더군요. 내무부 모 국장은 회의도중 ‘경제부처와는 더 이상 대화할 수 없다’며 회의장을 뛰쳐나간 적도 있습니다. 당시 내무부가 내각의 주도권을 쥐고 있는 한 제대로 될 수가 없는 일이었습니다.”이장규 전 중앙일보 기자(현 중앙일보 시사미디어 대표이사)의 저서 ‘실록 6공 경제’는 실무팀 관계자의 말을 이렇게 전하고 있다. 당시 나웅배 경제기획원 부총리는 5차례나 장관회의를 열어 설득을 거듭한 끝에 합의를 끌어내는 듯 했으나 결국엔 여론에 민감한 내무부의 반대로 과표현실화는 백지화됐다.

#그리고 2007 그로부터 19년이 지난 2007년 1월. 8·31 국민참여 부동산정책에 따라 토지와 주택에 대한 과표는 점진적으로 현실화돼 재산세의 기준이 되는 공시가격은 실제 가격의 80%까지 반영된다. 양도소득세의 과세형평을 높이기 위해 1년 유예기간 끝에 2007년 1월부터 모든 부동산에 대한 양도세는 공시가격이 아닌 실거래가로 부과됐다.

#좌절 “지금까지 역대 정권은 집권초기에 세제 및 세정의 혁신으로 공평세제 및 신뢰세정을 구현한다는 개혁안을 내놓곤 했다. 그러나 집권 뒤 일정 시일이 지나면 선거 등을 의식한 정치권의 압력과 이익집단의 로비 등으로 번번이 용두사미격으로 개혁의지가 흐지부지되곤 했었다.” (한겨레신문 1993년 5월27일자)

문민정부 출범 초기인 1993년 5월26일 재무부가 ‘신경제 5개년 계획 세제부문 개혁안’을 내놓으면서 공시지가 대비 평균 21% 수준에 머무르고 있던 토지과표를 1996년부터 공시지가로 전환하고 보유세 부담을 높이는 등 부동산투기 및 과다보유를 막기 위한 제도적인 장치를 갖추겠다고 하자 한겨레신문은 다음날 해설기사에서 이렇게 적었다.

아니나 다를까. 1995년11월17일, 정부와 민자당은 당정회의를 열어 종합토지세 과표적용비율을 동결하고 일부 토지에 대한 세율을 낮추는 내용의 지방세법 시행령 개정안에 합의했다. 이 때문에 ‘총선을 겨냥한 땅부자 달래기’라는 지적이 뒤따랐고 종토세 과표를 공시지가로 전환해 ‘땅 많이 가진 것이 고통이 되게 하겠다’던 약속은 흐지부지 돼갔다.

종합토지세의 경우 처음 시행된 1990년 1월에도 고액자산가와 땅 재벌들의 조세저항에 부딪쳐 과표현실화를 포기했었다. 당시 서울신문(1990.1.10)은 "정부가 우리 경제를 좀먹는 부동산 투기의 요인을 근절시켜 경제의 안정기조를 다져보려고 모처럼 칼을 빼들었으나 제대로 한번 휘둘러 보지도 못하고 칼집에 되돌려 넣은 셈”이라고 비판했다.

#그리고 2007 17년이 지난 2006년 12월. 공시가격 기준 6억원으로 과세기준이 강화된 부동산 보유세제인 종합부동산세를 놓고 언론은 연일 ‘세금폭탄’론을 거론했다. 또다시 ‘조세저항’이라는 표현이 신문을 덮었지만 종부세는 97.7%의 높은 자진신고율을 보이며 정착했고 2007년 1월 종부세 논란은 꼬리를 감췄다.

#유혹 외환위기의 충격이 채 가시지 않은 1998년 3월17일. 서울 강남구 논현동 건설회관에서는 정부 여당과 22개 건설관련 단체장과의 상견례가 열렸다. 정부를 대표해 나온 이정무 건설교통부 장관과 여당인 국민회의 김원길 정책위의장이 건설경기를 살리기 위한 선물보따리를 풀어놓았다.

“양도세를 우선 대폭 인하하되 궁극적으로 폐지하는 방향으로 세제를 개편해 오는 4월 임시국회에서 입법화할 방침입니다.” 김 의장은 회의장 밖에서 기다리고 있던 기자들에게 화끈한 ‘1면 톱기사거리’를 제공했다.

건설경기를 살리기 위해 실현가능한 모든 처방을 내놓으려는 정부와 정치권의 움직임은 1998년부터 1999년까지 분양가 전면 자율화, 양도세 한시적 면제, 분양권 전매 허용, 토지거래 허가 및 신고제 폐지, 택지소유상한제 폐지, 민영아파트 재당첨 제한기간폐지, 무주택 우선공급제도 폐지 등 부동산 관련 규제를 줄줄이 완화하거나 없앴다. 가격폭락과 거래단절로 침체에 빠진 부동산 시장을 하루아침에 과열로 바꿔놓을 첫 단추는 이렇게 끼워졌다.

#그리고 2007 그로부터 9년이 지난 2007년 1월. 정부는 분양가 상한제를 전면 시행하고 수도권과 투기과열지구에 한해 민간택지 분양원가를 공개하기로 했다. 양질의 주택을 ‘싸게, 많이, 그리고 빨리’ 공급해 무주택 서민들에게 희망의 메시지를 주려는 정부 정책에 대해 언론은 ‘복합 불황 우려’라는 과장된 유혹과 흔들기를 계속하고 있다. 정치권에선 ‘반값 아파트 공약’ 등 ‘부동산 정치 세일’이 한창이다.


저항과 좌절과 유혹의 역사

집 값과 땅 값을 안정시키고 서민들에게 내 집 마련 기회를 주려는 대한민국 정부의 부동산 정책의 험난한 ‘오디세이’는 숱한 저항과 좌절, 그리고 유혹의 역사다.

땅 부자 · 집 부자와 투기꾼들의 조직적 저항, 이해관계에 따라 전전긍긍한 정책적 좌절, 현상을 타개하려는 임기응변식 처방과 정치적 유혹은 끝없이 시장을 왜곡했다. 요동치는 자본주의의 ‘거대한 공룡’인 부동산 시장 앞에 정부의 정책은 끊임 없이 시험 받았고 때로 경기부양의 표준식단으로, 때로 시장개혁의 상징으로 정책환경에 따라 변화를 거듭했다.

40여년 전인 1967년 강남 땅 투기열풍을 막기 위해 도입된 ‘부동산 투기 억제세’에서부터 박정희 대통령이 ‘혁명적 조치’라며 내놓은 1978년 ‘8.8대책’, 그리고 참여정부의 ‘8.31정책’에 이르기까지 수십 년 동안 쏟아낸 부동산 정책들은 현재의 가격흐름과 부동산 불패 신화의 이력으로 남아있다.


풀고 조이고…규제 강화와 완화의 반복

이 주택도시연구원, 국토연구원, 금융연구원 등의 도움을 받아 정부가 부동산 문제 해결과 시장안정을 위해 내놓은 정책을 조사한 결과, 1967년부터 2007년 1월11일까지 발표한 부동산 및 주거복지 관련 정책은 총 59건이었다. 이 가운데 부동산 투기 억제 및 가격안정을 위한 정책이 31건이었으며 규제완화 등을 통한 경기활성화대책이 17건, 임대주택 확대 등 주거복지 정책이 11건이었다.

   
 
   
 
   
 
  ▲ 첫 부동산투기대책인 '투기억제세'가 시행된 이후 탈세혐의가 있는 투기자가 처음 적발돼 국세청으로부터 당시 돈으로 4200만원을 추징된 사실이 신문(1968년 6월8일자)에 보도됐다.  
 
정부는 부동산 가격이 급등할 때는 규제와 세금, 공급정책 등을 통해 시장을 진정시키고, 반대로 경기가 침체하면 손쉬운 경기부양 수단으로 건설 규제 완화를 택했다. 일례로 1977년 분양가 규제와 78년 8.8대책에 이어 1980년부터 82년까지는 주택경기 활성화 조치를 5차례나 쏟아냈고, 1989년에는 강력한 규제정책인 토지공개념 도입과 함께 주택 200만호 공급을 추진했다.

1997년 외환위기로 경기가 침체되자 경기 부양을 위해 부동산 관련 규제를 전면 완화하는 쪽으로 부동산 정책 방향을 틀었다. ‘발등에 떨어진 불’에 부동산 시장의 근본적인 체질 개선과 안정화에 대해선 언론도 침묵했다. 이런 ‘냉온탕’을 오가는 정부의 부동산 정책은 국민에게 경기 조정의 종개념이나 임시방편으로 인식되면서 ‘때가 되면 바뀌는 것’이란 잘못된 인식을 키워왔다.

주택 건설을 촉진할 필요성이 클 때는 부동산 시장에 대한 규제를 완화하고, 부동산 시장으로의 투기자금 유입이 경제에 부담을 주기 시작하면 이를 억제하는 식으로 규제 강화와 완화를 반복하며 경기의존적으로 바뀌었다. 예컨대 미분양사태가 빚어질 경우 융자제도 등을 통해 구입능력을 높여서 분양받도록 하는 것이 아니라 양도소득세를 감면하는 등의 수단으로 능력 있는 자에게 주택이 돌아가도록 해왔다. 주거안정과 경기조절이라는 다소 상충하는 두 가지 목표 사이를 시소 타듯 오가면서 ‘부동산 10년 주기설’이란 세간의 공식을 만들었다.


부동산 정책, 그 구조적 딜레마

이처럼 부동산 정책이 온갖 저항과 좌절과 유혹 속에 시장의 기초 질서를 다루는 제도적 장치와 근본적 시스템을 만들기보다는, 현상을 타개하는 ‘대증요법’이 되어 버린 데는 우리나라 부동산시장의 구조적 딜레마가 자리 잡고 있다.

우리의 주택공급 시스템은 재정지원이 극히 한정된 가운데 민간자금에 크게 의존하면서도 행정규제 수단으로 시장을 통제해 주택건설을 촉진하거나 억제하고 또 주택의 배분을 관리하는 체제이다. 자본주의 체제이면서도 선진자본주의와는 다르고, 또 싱가포르 같은 후발자본주의 사회와도 다르게, 민간 주도이면서 국가의 행정적 통제를 심하게 받는 주택공급체계를 가진다. 이 때문에 시장이 우선이냐, 공공 이익이 우선이냐의 논란은 역대 부동산정책과 함께 한다.

주택도시연구원 임서환 연구원은 “정부는 민간 자금을 유인하여 공급을 촉진하는 대신 주택의 규모 가격 공급절차 등을 통제하여 주택이 저소득층에 돌아가도록 한다는 전략을 구사했다. 그 결과 정책은 투기성 자금의 변덕스러운 흐름에 일일이 대응해야 했다”고 말했다. 이 때문에 경제규모가 커질수록 주택 정책은 경기조절 대책이나 물가대책으로부터 점점 더 자유롭지 못하게 됐다. 주택건설 부문이 실물경제에 미치는 영향은 간단치 않았다. 경기 부양의 유혹도 그만큼 컸다. 대형 건설공사가 하나가 벌어지면 철근 합판 등 수많은 건자재 하청업체는 물론 인부, 공사판 식당 함바집까지 고용창출효과가 생기고 주변 유흥가까지 경제적 활기가 돌았다.

미국 국제개발처(AID)의 한 보고서(Planning and Developnent Collaborative International 1977)는 1970년대까지 우리나라에는 주택정책이라고 할 만한 것이 없다고 평가하고 있다. AID는 “주택과 관련한 대부분의 결정이 그 결정에 따른 행위 또는 방치가 갖는 함의를 충분히 서면으로 입증할 수 있는 데이터나 분석 없이 이루어지고 있다고 지적했다. 정확한 통계나 과학적 분석을 통한 정책이 아니라 ‘한국에는 주어진 자금이 허용하는 한도까지 일정한 질적 수준의 주택을 될 수 있는 대로 많이 짓는다는 일반적 목표 이상의 주택정책이 없다”고 지적했다.


“돈 생각하지 말고 공급해라”

이같은 구조적 딜레마와 그에 따른 정책적 고민은 현 정부에서도 그대로 드러난다.

“우리가 지금까지 주택정책을 하는데 있어서 주택의 수요, 정책의 수요와 목표를 먼저 전제하고 거기에 맞도록 정책을 맞춰가지 못하고 돈의 조달, 재원의 한계를 먼저 생각하고 그 범위 안에서 최선을 다하려는 그런 수준인데 여기에 발상의 대전환을 아직 못하고 있다. 이 부분에 대해서 이번에는 좀 각별한 결단을 해야 한다.” 2006년 4월25일 대한주택공사 국민임대주택 홍보관에서 열린 ‘주거복지정책 토론회’에서 노무현 대통령은 주택정책의 ‘발상의 대전환’을 강조하며 “재정 능력에 맞춘 공급정책이 아니라 수요에 맞춘 공급정책으로 전환합시다”를 몇차례 반복했다.

민간에 전적으로 의존하는 주택공급에서 벗어나 공공의 공급능력을 획기적으로 높이고 “이것을 국민들의 마음 속에 그리고 주택 문제를 생각하는 사람들의 머리 속에 도장이 박히도록 해야 한다”는 노 대통령의 주문은 진행형이다.

우리나라 부동산 정책의 역사가 갖는 구조적 딜레마와 재정적 한계를 감안한다 하더라도, AID가 지적했던 ‘정책 부재론’과 주택공급정책의 발상전환은 여전히 숙제로 남아있다.

일관된 신호등 없었던 부동산 시장

   
 
   
 
이동성 전 건설부 주택국장은 “정치상황, 경제상황에 밀려 전매제한 등 부동산 시장의 질서를 잡는 데 꼭 필요한 것까지 오락가락하며 풀었다 죄었다를 반복한 것은 큰 불행”이라고 말했다. “사고가 나지 않더라도 교통질서를 위해 신호등이 필요하듯, 부동산시장의 질서를 잡는데 꼭 필요한 제도와 시스템들이 있다”며 “그런 것까지 풀어버려 제도들이 일찍부터 자리를 잡는데 실패했고 수많은 시행착오와 경험을 하고도 제대로 실천하지 못했다”고 털어놓았다.

부동산 시장이라는 얽히고 설킨 도로에 제대로 된 신호등 기능을 해야 할 제도와 시스템들이 어떤 때는 빨간불에 건너지 말라고 했다가 상황이 바뀌면 빨간불에도 건너고 초록불에 건너지 말라고 한다. 부동산 열풍이 지나갈 때마다 정부는 투기꾼이나 중개업자에 대해 사법조치의 의지를 밝히는 등 대증요법을 꺼내들고 허겁지겁 ‘수신호’로 부동산 시장의 무질서를 정리하기 급급했다.

‘신호등’ 세우고 투기소득 숨을 곳 없애는 데 40년 돌아

실제 거래된 가격을 신고해 이를 등기하고, 이에 합당하게 세금을 매기거나 선진국처럼 고액의 부동산을 소유하는데 따른 보유세 부담을 높이거나, 분양권의 전매를 제한하는 것과 같은 시장의 기초 질서를 다루는 ‘신호등’같은 인프라와 시스템을 만드는데 우리는 40년을 빙빙 돌아온 셈이다.

사실 우리의 부동산 시장은 수십 년 동안 ‘명의(이름)도 가짜, 가격도 가짜’였다. 1995년 도입된 부동산실명제가 ‘이름’ 부분의 시장 투명화 조치였다면, 2006년부터 실시된 부동산 실거래 가격 신고제(1월) 실거래가 등기부 기재(6월)는 ‘가격’부분에서 부동산 시장을 투명하게 만든 획기적 제도들이다. 이를 통해 우리 사회에서 이제 투기소득이 숨을 거처가 사실상 없어졌다. 과거에는 장부상 부동산 가격이 실거래가와 다르고 국세와 지방세가 각각 다른 과표를 가지고 있어서 거래자들은 실제 거래된 가격과 무관하게 낮은 가격으로 신고하고 그 덕분으로 세금을 적게 내는 데 동참했다. 전 국민이 관행이라는 이름으로 투기소득 불감증에 걸려 있었던 셈이다.

변양균 청와대 정책실장은 “종부세 등 보유세의 강화 조치는 지난 수 십년 간 역대 정부가 하지 못한 것들이다. 실거래가 신고 역시 금융실명제에 버금갈 정도로 부동산 시장에서는 획기적 조치다. 정부로서는 이제 투기는 더 이상 발붙일 수 없게 제도를 정비했다고 자부한다”며 “하지만 이런 조치들이 효과를 나타내려면 한참 시간이 걸린다”고 말했다. 투명한 시장거래 자료는 부동산시장이 정상적으로 작동하기 위한 필요조건일 뿐만 아니라 항후 부동산 정책 수립에 귀중한 자료로 활용될 수 있다.

8.31 정책의 세제부문 입안을 주도했던 김용민 전 재정경제부 세제실장(현 조달청장)은 “실거래가 과세로 부동산 거래질서를 바로 잡고 부동산 투기이익을 환수하며 능력에 맞게 보유세를 부담하도록 하는 8.31 세제개혁은 오히려 늦은 감이 있다”고 했다. 취득세와 등록세를 낮추기 위하여 이중계약서를 작성하고 실거래가격이 전혀 파악되지 않아 실제 양도차익에 대하여 양도소득세를 과세하지 못하며, 많은 부동산을 보유함에도 너무 낮은 보유세를 부담하는 등의 잘못된 관행과 제도가 아주 느리지만 분명하게 역사 속으로 묻혀 가고 있다.


투기억제 인프라 깔기, “꿀릴 게 없다”

6공화국 시절 경제수석과 건설부 장관을 지내며 1기 신도시를 입안했던 박승 전 한국은행 총재는 <국정브리핑>과의 인터뷰에서 “부동산 보유과세 강화는 박정희 정권 때부터 하려다 여러 가지 저항 때문에 못한 것이다. 이런 점에서 보유세 강화 조치는 국가의 백년대계를 위한 역사적인 개혁조치로 평가할 만하다”고 말했다.

지금까지 불투명한 거래관행과 형평성 없이 턱없이 낮았던 부동산 세제는 “세금 부담도 없는 가장 확실한 재테크는 부동산”이라는 한국사회의 잘못된 신화의 원인제공자였다. 부동산에서 발생하는 초과이익을 ‘일관되게, 지속적으로 환수’하는 것은 부동산 가격의 거품을 빼는 출발점이다.

참여정부의 부동산 정책은 가격안정 측면에서 여전히 진행형이지만, 부동산 세제 정상화와 거래투명화 등 부동산 시장의 제도적 인프라를 처음 놓았다는 측면에서는 또 다른 역사적 평가가 기다리고 있다.

돌이켜 보면 40여년 동안 부동산 정책이 일관된 제도와 시스템으로 자리잡지 못한 것은 우리 사회의 뿌리 깊은 이해관계와 잘못된 관행에서 비롯됐다. 수십년간 주택 수요자와 공급자, 정부 모두가 ‘개발연대’의 패러다임에 길들여져 왔고, 남의 돈을 꿔서라도 집을 산 사람은 이익을 남겼고 이사를 많이 다닐수록 돈을 많이 버는 결과를 낳았다.

이제 부동산 정책 40년 역사를 돌아보며 미래의 희망을 담는 사회적 합의를 추구해야 한다. 부동산 정책이 반드시 성공하고 일관되게 뿌리내려야 하는 이유는 어느 정부의 정책 성패의 문제가 아니라 국민의 삶이 달려 있기 때문이다.
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